三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

中国是一个历史悠久的农业国家，从事农业生产的农民是中国最大的弱势群体。对于中国这样一个农民大国来说，几千年来的农民起义和朝代更替，实质上都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制。辛亥革命推翻了几千年来的封建帝制，中国开始曲折地走向民主共和，但传统的乡村结构和治理模式仍以惯性力量发挥着巨大的作用。当政治现代化在县级以上的国家政权建设层面取得一些明显的成就时，乡村社会权力结构的合理化却进展迟缓，甚至出现“国家政权内卷化”[1]现象。中国共产党领导的新民主主义革命的胜利，推翻了压在农民身上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，这是中国农民宏观政治环境和社会环境的历史性巨变。对农民来说，中央政权已经建立在“全心全意为人民谋福利”的理念基础之上，但直接管治农民的县乡村三级却在传统乡村社会历史惯性的作用下，借助计划经济体制的“合法外衣”，结成牢固的县乡村三级利益共同体，以新的面貌出现在中国现代化的舞台上。研究当代中国农民问题，就不能不研究县乡村三级利益共同体。如果说历史上中国农村是封建专制主义统治下地方精英治理的乡村社会，那么当代中国农村就是在二元社会结构下三级利益共同体治理的乡村社会。 一、农民问题：从二元社会结构说起 建国以来，新中国的农民虽然摆脱了旧的奴役和“三座大山”的压迫，但又被套上了新的体制性枷锁，背负着新的“两座大山”艰难地行走在现代化的道路上。农民身上这种新的体制性枷锁和新的“两座大山”就是“二元社会结构”和&ldqu
o;三级利益共同体”。 早在1988年，农业部政策研究中心的一批专家学者在深入调查研究的基础上，提出了著名的“二元社会结构理论”。[2]这个理论很快被学术理论界普遍接受，并被公认为分析研究当代中国“三农”问题最重要的理论工具。二元社会结构理论认为，在苏联模式的严重影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、教育制度、社会保障制度第十多项具体制度，严格地把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业化优先发展所需要的原始积累资金，重点实施重工业优先发展战略。这一系列二元性的政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价来保证城市工业的发展和市民生活水平的稳定提高。这种二元社会结构，把整个国家严格地划分为农村和城市两大块、农民和市民两大类，从此在中国，城市与乡村严格分割、农民与市民明显有别，农民被人为地降为低人一等的二等公民。这种二元社会结构，实质上是国家对农民利益和权利的严重剥夺，是农民长期陷入贫困的一个重大的制度根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的症结所在。 对这种二元社会结构给农民造成的贫困和不公平待遇的认识，并不是始于上个世纪八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖锐地提了出来。新中国为农民说话的“始作俑者”就是被誉为“高风亮节，宁折不弯”的梁漱溟先生，当时梁漱溟先生就指出在这种二元社会结构中“农民在九天之下”。[3]这种正视农民的理性思考却被毛泽东严厉指责为“冒充农民代表”而遭到无情地批判。[4]从此，正常的理论研究和学术探讨无法正常进行，举国上下万马齐喑，很少有人再敢为农民的利益说话了。就是到了八十
年代中期，人们还在为农民说话心有余悸，一个著名的杂志编辑部收到一篇“谈农民的不平等地位”[5]的文章时就迟迟不敢发表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6] 时至今日，二元社会结构理论已广为学界认同，二元社会结构的严重后果也日益凸现出来，但二元社会结构却仍然没有得到根本性地废除，它依然在钳制农民的自由发展。半个世纪以来的二元社会结构，造成的损失是巨大的，它的两个直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。一是农民的贫困。据统计，从1952年到1986年34年间，国家通过“剪刀差”从农民手中隐蔽地拿走了6868.12亿元的巨额资金，约占有这些年间农民所创造价值的18.5%。[7]而进入二十世纪九十年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上。同时，城乡收入差距不断拉大，1978年城乡居民的实际收入比率为2.36，1987年扩大到2.38，1995年扩大到2.79，2000年估计为3.2，世界上多数国家的城乡收入比率为1.5，超过2的极为罕见，但我国现在竟然超过了3，按中国社会科学院经济所赵人伟先生的计算，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前我国城乡居民实际收入的比率在4左右。[8]不仅如此，通过“八七扶贫”攻坚，到2000年底我国还有3000万农民没有解决温饱问题，并且还存在严重的返贫现象。二是城市化水平的严重滞后。城市化水平被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平的衡量指标，一个是城市化水平达到30%左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到
70%时，进入消除“三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别）发展阶段。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，譬如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也都大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%，而同期我国仅为29.4%，相差甚远。[9]我国城市化水平之所以大大滞后于经济发展水平，其根本原因就是人为的二元户籍制度对农民进城的严格限制。有鉴于此，笔者曾大声呼吁“万众一心推倒‘户籍墙’”。[10]我国建立的这种明显歧视农民的二元制度，实质上是一种城乡有别的“双重标准”。 改革开放以来，一批有良知和正义感的著名学者开始自觉地发扬“梁漱溟精神”，勇于面对现实，不遗余力地为农民鼓与呼。有的提出要给农民创造一个更好的制度环境，“给农民国民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放农民，改变城乡分治、一国两策的格局”；[12]有的提出在整体上“我们还是要更多地为农民说话，因为农民更需要有人为他们说话”；[13]有的提出要“使农民真正成为国家的主人”，[14]等等。他们的声音，代表着广大农民群众的心声，也代表着改革的方向。 可见，二元社会结构确实是压在当代农民身上的“一座大山”。本
文在此基础上将探讨压在农民身上的另“一座大山”－－“三级利益共同体”。 二、三级利益共同体：探析农民问题的新视角 在计划经济条件下，国家人为构筑的二元社会结构把农民限制在农村这个狭小的范围之内，使农民享受不到市民的平等待遇；同时，在农村这个狭小的范围之内，农民又遭受着县乡村三级利益共同体的强力控制。这就是当代中国农民面临的大环境和小环境。当代中国农民正是在这种中央政策制度的普遍歧视和基层政权（本文仅指县乡村三级，下同）的联合挤压的夹缝中谋求生存。用一个比喻来说，农民是一群绵羊，政府在大环境上把这群绵羊牢牢地围圈在农村，不准“外逃”；而在农村这个小环境里，又有一群虎视眈眈却没有套上任何缰绳的恶狼，羊群的命运就可想而知了。这种比喻也许有点“骇人听闻”，但研究和分析直接控制和管理农民的县乡村三级的权力结构和运作机制，对进一步研究农民问题无疑是很有意义的。 （一）三级利益共同体的含义和特征 本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。 三级利益共同体的基本特征： 地位的独立性：县乡村三级处在国家权力结构的最底层，远离中央权力中心，这种相对于中央权力的边缘性使县乡村具有自身的独立性，这就是人们常说的“天高皇帝远”。这种中央权力鞭长莫及的状况容易放纵和滋生欺压百姓的“土皇帝”。像全国知名度极高、广为世人瞩目的大邱庄都能在现代文明社会孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很难说了。这种地理位置的边缘性和权力的底层性，决定着基层权力的独立性。对农民来说，服从基层干部的管治，就是服从中央政权的领导，但同时，基层干部的胡作非为也会损害中央政权在农民心中的威信和形象
。 对象的单一性：中国是一个著名的农民大国，70％的总人口生活在农村，三级利益共同体直接面对的就是这些数量十分庞大而又相当分散的九亿农民，农民的命运与三级利益共同体的命运紧密相连。二元社会结构使大量人才流出农村，世世代代劳动和生活在农村这个小圈了里的大都是没有文化的农民，而三级利益共同体内的干部素质也参差不齐，不少县乡村干部即使怀揣一张高学历的文凭却仍有一种横蛮无理的封建“酷吏”作风。这种管理对象的单一性，使三级利益共同体无需花费更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素质就能解决实际问题，甚至基层干部作风的粗暴和工作方法的简单似乎更有效。 成员的本地性：三级利益共同体成员（指县乡村三级干部），绝大多数都是土生土长的本地人，这种成员的本地化特性，使他们十分熟悉本地的风土人情，他们在血缘关系和地缘关系交织而成的关系网络中，很容易结成利益集团。干部的异地交流既十分稀少，又相当艰难，既使在县一级有个别领导实行了极其有限的异地交流，他们也大都有一种“强龙压不过地头蛇”的感叹。 运行的封闭性：这种封闭性体现在三个方面，一是二元社会结构使农民固定在农村这个狭小的圈子之内封闭性地劳动和生活；二是县乡村三级在权力运作上严格遵循着体内循环，难以与外部的大世界连成一体；三是县乡村三级共同体具有明显的排外性、排他性，所谓“地方保护主义”正是这种权力封闭运行的真实写照。 利益的一致性：县乡村三级利益共同体具有明显的利益一致性，三级利益共同体实质上也是一种命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。这种利益的一致性通过种种目标责任制把县乡村三级紧紧地捆绑在一起，只有共同维护、巩固和遵守三级利益共同体的利益，才能确保每一级的自身利益和每一个成员的切身利益。 管理的强制性：县乡村三级利益共同体内部有着十分明确的管理制度，为确保管理的有效性，三级利益共同体通过
干部的任命制和目标责任制实行层层控制和管理，下级必须顺着上级的权力棒运转，否则就会被“罚下场”。这种内部管理的严格性和强制性已经形成一种巨大的惯性，任何组织和个人几乎都无法招架和抵挡。 监督的软弱性：对县乡村三级利益共同体的监督主要有四个方面，一是共同体内部的监督，内设在共同体内的监督部门事实上已构成共同体的一部分，其监督的无效性已广为人知；二是农民群众的监督，虽然从监督学上说这是很重要的监督，但在传统体制下，农民缺乏左右三级利益共同体命运的合法性制度安排，因而这种监督不可避免地演绎成浩浩荡荡的“上访大军”；三是上级的监督，上级监督实际上处于力不从心的状态，不少在上级看来强有力的监督制约措施一旦到达三级利益共同体时，就被“上有政策，下有对策”所化解；四是新闻舆论监督，目前这种监督具有一定的威慑性，比如中央电视台“焦点访谈”栏目就被农民视为“焦青天”，但新闻单位“坚持正面宣传为主”的方针，其监督的有限性也是显而易见的，而一部分新闻工作者又不断地受到三级利益共同体的威胁、收买和同化，监督路上千难万险。 县乡村三级利益共同体的形成，有其深刻而复杂的政治、经济、文化等多重根源。从政治上来说，中国几千年来实行的是封建专制政体，建国后又实行高度集中的计划经济体制，这种计划经济体制限制农民的自由发展，使县乡村三级利益共同体更加膨胀和凝固化；从经济上说，中国农村始终停留在自给自足的小农经济状态，家庭承包责任制的推行虽然一度极大地解放了农村生产力，解放了农民，但在这种分散的家庭经营下，难以形成现代规模经济，农民仍然摆脱不了小生产者的命运；从文化上说，几千年来的封建主义思想在农村根深蒂固，而长期的计划经济体制，又使封建主义残余思想有了最好的寄生体，农村就成
为是封建主义残余思想的最大藏身之地，不管是农民还是基层干部，都不同程度地深受封建思想的严重影响。加上农村地域的封闭性和二元制度的隔离性，农民无法与外部世界进行有效的交流，这种二元社会结构无形之中巩固了三级利益共同体的制度基础，农村的资金和人才都成了“肉包子打狗――有去无回”，农村仍然保留着落后的生产生活方式，广大农民被远远地排除在现代化的门槛之外，致使一个现代的城市社会与一个传统落后的农业社会长期并存。 （二）三级利益共同体的游戏规则 县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则： 自上而下的干部任命制：本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的，因为它是民主政治的大敌，与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们在将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样。” [15]巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制，由各社区代表普选产生，并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制，就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说，干部是人民的“公仆”，是全心全意为人民服务的，但在具体工作生活中，每个组织和个人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部，乡镇任命村里干部，这种任命制成为上级控制下级的有效手段，下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用，就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导，“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻
研的必修课，人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”，于是溜须拍马盛行，买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳，对农民群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。 层层分解的目标责任制：实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征，这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标责任状，年终依据目标责任状进行考核，以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式，实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版，它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”[16]，使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”，形成县委县政府――乡镇党委政府――村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗。凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法（包括弄虚作假、盘剥农民）去完成，与目标责任制无关的事，就一概不管。所以常常出现这样的困惑：各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状，可农民群众却怨声载道，各种问题堆积如山，社会矛盾日益尖锐。 政绩至上的任务完成制：在自上而下的干部任命制
和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指标”上，所以不妨称着“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭尽全力提前、超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”。这样，形式主义和官僚主义就相伴而生，不仅如此，在缺乏有效制约的情况下，疯狂地追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的尴尬境地。为完成上级下达的数字指标任务和自己加码的数字指标任务，常用的工作方法是：一是弄虚作假填报泡沫数据，二是四处借贷完成上级财税任务，三是任意加重农民负担。虽然这些“数字任务”在各级不择手段的种种努力下到年底都画上了圆满的句号，但普遍呈现出来的严重问题是：统计数字严重失真、乡镇债务日益扩大、“三乱”现象屡禁不止、农民群众怨声载道、干群矛盾不断激化等等。 为完成各项数字指标任务，虽然各级干部可以不择手段，但一旦闹出大的群体性事件被新闻媒体曝光，也会引起中央的动怒而遭受处分。为此，三级利益共同体就积极在“数字政绩至上”和不发生“涉农恶性事件”的底线中寻求平衡。但在体制性障碍没有消除、农民负担减不下来、干部作风未根本转变等情况下，涉农恶性案件还会随时发生，为此三级利益共同体就心存侥幸地采取反现代文明的封建做法：一是实行愚民政策。他们遵循着孔夫子“民可使由之，不可使知之&rdq
uo;[17] 的古训，千方百计地阻止和剥夺农民对中央减负政策和法律法规的知情权。2000年8月发生在江西省有关部门强行收交农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[18]就典型地代表了三级利益共同体对农民觉醒的空前恐惧。二是剥夺农民起诉权。三级利益共同体在目标责任制中明确规定“计划生育”和“社会治安”两项工作实行“一票否决”，这两项工作直接关系到基层干部的“乌纱帽”，为确保这两项任务的完成，有的县级政权就采取了相应的“配套措施”，限定人民法院不得受理农民有关“计划生育”和“农民负担”问题的案件。正常的司法诉讼大门已经向农民紧闭，农民只有选择向市、省和中央机关及新闻单位的集体上访之路。一些盲目指责农民不擅于运用法律武器保护自己合法权益的人，是对农民的诬蔑和对农村现实的无知。三是层层隐瞒恶性案件。由于中央在严峻的农村形势下已经明令各地要确保不得再发生涉农恶性案件，否则基层干部就有丢官受罚的可能，但一些基层干部不是在如何克服涉农恶性案件的根本问题上下功夫，而是依然我行我素，一旦发生了恶性案件，就迅速结成“攻守同盟”，严禁消息“外泄”，实施层层掩盖，这类事情被查出来的比比皆是，尚未揭开盖子的尚不知有多少。 这种三级利益共同体的游戏规则，虽然使各级干部因“政绩”突出而得到上级领导的“赏识”和重用，但这种游戏规则造成的普遍后果是农民利益的严重损害和干群关系的日益恶化。在这种泛滥的权力面前，最大的受害者无疑是农民，广大农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价，来“配合”县乡村三级完成“数字任务